摘要:本文介绍了市管县的利与弊;简述了省管县在县域经济与农村经济发展方面的优势;省管县的改革是新农村建设的需要。
    主题词:省直管县、行政区划、发展。

    一、省直管县是管理体制的一种改革
    近些年来，随着地市合并和市领导县范围的逐步扩大，原地区行署建制日渐式微，市管县体制构成了最基本的纵向权力结构体系，成为各省市区基本的区划模式。有人曾指出：这种体制的施行有悖于我国宪法的规定，增加了市这一行政管理层级，无疑加大了行政管理成本，据有关专家测算，全国现有的280多个地级市每年的财政支出为1400亿元以上。
    虽然市管县行政管理体制在一定程度上促进了城乡经济的快速发展和工业化、城市化水平的提高，但在某些地区，市管县体制也导致了“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”或“市刮县”等现象，城乡资源不是依据市场原则来配置，而是以人为的行政力量来分配，侵害了县及农村地区的利益，不利于农村经济发展，更加剧了城乡“二元格局”。
    随着我国政治、经济体制改革和市场经济体系的确立和不断完善，改革市管县体制、建立“扁平化”的省直管县（市）的公共行政体制，已经成为推动经济发展和深化行政体制改革的迫切要求和战略选择。
    所谓“省直管县”体制是指：省市县行政管理关系由目前的“省—市—县”三级体制转变为“省—市、省—县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市—市管县”模式变为由省替代市，实行 “省直管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。这种由省直接把转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等权限“下放”到县的“省直管县”改革已在全国试点推行。
    “十一五”规划提出，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。实际上，这是对近几年来一些地方政府进行相关改革的积极回应和肯定。早在1992年，为了“在经济上和上海接轨”，浙江对13个经济发展较快的县市进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。到2002年8月17日，在浙江省委、省政府的强力推动下，313项本该属于地级市经济管理的权限被“空降”至20个县级政区。　浙江省持续10多年的改革示范效应，带动了其它地区此项改革的进展。自2002年以来，先后有安徽、湖北、河南、山东、江苏、福建、湖南、河北等省份，先后将部分归属于地级市的经济社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制等方面试行“省直管县”。不少专家认为，“省直管县”这一改革，带来的是地方权力的再分配，最终将带来中国行政区划的大变革，即取消地级市，建立省县两级政府.省直管县体制最明显的好处在于：                                           
    （一）、中央和省下放给县乡的各种权益将不易被市级截留，有利于县域经济特别是农村经济的发展。
    （二）、实行省直管县，中央和省级政府还能够更好地根据县（市）的具体情况，有针对性地制定县域经济发展的一系列方针政策，更好地扶助农村地区经济发展。
    （三）、减少政府层级。“省直管县”就是要把钱直接落实给县乡，不再通过市来分。“新农村建设需要充实县级财力，“省直管县”的方式更容易实现这个目标。
    二、“省直管县”让县级财政增长60％
　　在实施“省直管县”财政管理体制改革后，对原预算体制中不符合支持县域经济发展要求的市县（市）收支范围划分，湖北省进行了规范和调整。
　　提升县（市）的自身发展能力，既要赋予它们财政权利，也要施以动力和压力。湖北省创新性地将一般转移支付的一部分作为激励性转移支付，建立包括正激励和负激励的激励约束机制。对地方一般预算收入工商四税增长、市（州）政府帮助和支持所辖县（市、区）大力发展县域经济的给予激励性转移支付，对招商引资成效显著的市、州县（市），省财政安排专项资金进行奖励。同时，对财政比较困难的县市，给予一定数额的转移支付补助。
　　湖北省还按照新型工业化发展规划，建立了项目库，运用市场机制，重点向支柱产业和高新技术产业倾斜。实行省集中税收增量返还政策，对29个扶贫开发重点县（市）以2001年为基数，省集中税收增量全额返还，对其它44个县（市、区）以2003年为基数，省集中增量全额返还政策执行到2008年。增量返还由县（市）统筹用于支持经济社会发展。
　　新体制实施仅一年，大冶市的财政收入就达到了8.6亿元，增速同比增长近60%。大冶市因此得到了省财政近2000万的激励性转移支付。返还省集中增量、完善激励性机制等政策极大地激励了该市发展生产、培植财源的积极性，他们抓住铜矿、铁矿和煤炭滋芽价格上涨的有利时机，加大投入力度，扩大生产规模，取得了积极效果。2006年，该市在全省县域经济发展综合指数排名中位居前五强。
　　中小企业和民营企业在县域经济发展中发挥着重要作用，但多年来，他们一直面临着融资难的发展瓶颈。为支持中小企业和民营企业的发展，湖北省财政通过借款或调度资金支持县市成立信用担保机构，不断改善县域经济投资环境，缓解了中小企业融资难的问题，增强了县域经济发展活力。
     三、省直管县基本具备了改革条件
    在落实科学发展观的实践中，改革的呼声越来越强烈，而来自县级的期盼更为明显。目前我国经济发展、政治稳定，政府职能调整加快，基本具备了省直管县的改革条件。
    1、制度保障。计划经济体制下的政府是高度集权的全能政府，经济与社会事务完全由政府包揽和经营。政府为巩固其高度集权的需要，就必须加强计划，增加管理层次。市场经济体制打破了传统的管理模式，资源配置由政府主导型转向市场主导型，政府把主要职能转向宏观调控。市场经济体制的建立与完善，为省直管县提供了制度保障。
    2、技术保障。改革开放以来，随着电话、电视的普及，特别是计算机、互联网、远程通讯等现代技术手段运用水平的提高，政府间传递信息的时效性和准确性大大增强。火车提速，民航加快发展，高速公路、国道、省道等基础设施大大改善，现代交通工具的发达，使得省域与县域之间的空间距离变得越来越短。这些历史性的变化，为政府扁平化管理创造了条件，也为省直管县提供了技术保障。省直管县的客观物质条件已经具备。
    3、明确分工，各尽其责。随着市场经济的发展，地市级指导县级发展经济的可能性越来越小，大多发挥中间传递的作用。而且，市、县在发展问题上具有很多同质性。若县由省直管，市可以集中精力发展和治理城区，县更可致力发展和治理乡村。
    4、省管县已经取得成功经验。近年来，海南已完全实行省管县。重庆在1997年升格为直辖市后，撤销了地级市这一级政府，直接管理当地40个区县，行政管理成本因而显著降低，减轻了农民的负担。湖北、河南、广东、河北、辽宁、吉林等省先后开始了“强县扩权”的改革，把原划给地级市的一些经济和社会管理权限直接下放给一些重点县，已收到了较好的功效。
    四 、省管县改革的建议
    （一）、市县分治
    即市只管理城市自身一块，县改由省直接管理。首先，市县分治有利于改变既有的城对乡的剥夺性体制。长期以来，有人认为，这种剥夺是一个必要的过程，它虽然暂时地牺牲了农民（或农村、农业）的利益，但是它却积累了一定的工业化资本，为城市工业的发展创造了基本条件；等待城市工业化达到一定的水准以后，它会自然地反哺农业。然而，这种想法在现实中却不断地碰壁，城市工业发展到一定的程度以后，它不是自觉地将资本、技术反馈给农村，支持农业的发展，而是投向了第三产业或城市其它产业的发展，以满足城市的高档消费和“文明生活”的需要；或者将工业资本转变为金融资本谋取更多的利润，反而进一步拉大了城乡的差距。
    其次，市县分治有利于完善社会主义市场经济。市和县是两种不同的经济体，他们各自发展原则是不同的，用所谓的工业理念抓农业、单靠行政手段将农民变成市民，都不符合城乡各自的发展规律。实行市县分治以后，使市和县处在一个相对公平的地位上，二者通过经济发展的力量进行优化重组，才能真正谈得上城乡的协调发展。
    第三，市县分治有利于我国行政层级体制的有效运作，发挥市、县各自的积极性。实行市县分治以后，我国的行政层级很快由原来的五级变为四级，在这个基础上，经过一定时期的发展，可以进一步将四级政府改为三级政府（或以三级政府为主），如此将大大地优化我国的行政层级体制，最终形成完善的具有中国特色的公共行政体系。
    （二）、扩大县的行政自主权
    在改革推进中，壮大县域经济是党的十七大提出的重要的战略布署。解决“三农问题”，县级政府责任重大。省级政府应把大量的行政审批权限下放到县级行政单位，使得大量的具体事务由县级行政单位解决，减少省县发生关系的工作量，这是目前县级行政单位在经济发展过程中需要尽快解决的问题。这样可以使县级行政单位功能完善，成为真正的一级权力主体，其发展经济和社会治理的主动性、积极性将会大幅度提高。通过与县级领导同志的接触，发现他们对改变市管县体制的要求已十分强烈。在实际工作中，县级部门的同志已明显感觉到市管县体制对工作的制约影响。为了克服这种影响，有些县想借助于县级市提升为地级市的方法来解决。在当前推进区域经济发展的新形势下，这种管理体制的桎梏表现得更加明显。市际之间的阻隔，使经济区域等同于行政区域，在很大程度上制约了区域经济的发展，这种状况已到了非改不可的地步。
    强县扩权无疑大大提高了县的行政自主权，但县一定要保持清醒头脑，给自身的发展以正确的定位，要明确自主权并不直接等于发展能力，自主权的扩大并不等于发展能力的增强。县应当正确把握自身发展潜力，在省的统领下，努力发掘适合自身实际的资源优势，在强县扩权的大好机遇下，实现县域经济的腾飞。
    （三）、转换地级市职能
     在省直管县体制之下，地级市虽然不再领导县，但还要领导它所辖的区。市辖区作为市的二级行政区划建制是不可能由省直接领导的，只能由市领导。因此，地级市的行政建制应放缓进行，其相应的机构编制和工作人员仍需保留。当然，由于市的主要精力不再管县，工作量必然会大大减少，精简机构和裁撤冗员也在所难免。此外，还需要对市和市辖区的机构、规模和职能等进行调整，理清关系，合理规划，创新城市管理体制。对于一些发展势头较好而发展空间受限的地市，可通过市辖区的调整来拓展其发展空间。
    （四）、在条件成熟后改乡镇政府为县级单位的派出机构
    目前，镇乡财政风险日益显现，政府的形象和公信力受损严重，国家免除农业税，也会使乡财政收入减少，如果不采取改革措施，乡镇为保运转，就可能转嫁压力，继续违规克扣农民，农民负担也难根治。为改变这种状况，需要明确乡镇一级政府在今后改革中的定位，可考虑把乡镇一级政府改变为政府的派出机构，财政由县政府掌控和统筹，乡财乡用县管。它的逻辑就是，乡镇这一级不再作为财政的实体，也没必要继续维持作为麻雀虽小五脏俱全的行政层级，这样也可防止新的“三农”政策落实出现反弹。从服务于强县扩权和省直管县的高度出发，在广泛调查研究的基础上，切实做好撤小乡并大乡工作。
    （五）、解决县级行政区划设置不合理的问题
    我国的县级行政区划设置不科学，造成了地方行政资源与经济资源配置的不合理。例如，河北省与湖北省的行政区划面积都是十九万平方公里，而前者竟然比后者多出了七十个县级行政区，这显然是不合理的。再如，目前全国二十万人口以下的县有七百二十个（其中不到十万人口的县有三百一十四个），有的县却拥有上百万人口，地方财政收入也达到了十几亿元，但不论县域面积大小还是经济实力强弱，县级机构设置和人员编制都是千篇一律的，应加快解决。
    （六）、缩小省级政府的管理规模和幅度。在若干年后，省直管县的改革可能会形成很大的声势，也可能会有实质性进展。这就客观上提出一个非常重要的问题，省直管县能不能管得过来？不少省级区划里县级单位有八九十个甚至一百多个，省级直管县有效管理大体应在40—50个左右，太多了根本管不过来，会有不少问题。这就需要把省级区划单位缩小，否则无法管理如此多的县。或者适当合并某些偏远地区的过小的县，但事实上潜力不大，也不宜过多合并。我国省级政府的管理规模和幅度普遍较大，不能适应经济社会快速发展的需要，目前遇到的问题和困难越来越多。借鉴中国历史和国外区划的经验，可考虑今后数年或数十年以增设直辖市、划小省等方式适当增加省级政府的数量，缩小省级政府的管理规模和幅度，以利于发挥中央和省级政府的积极性，减少和避免地方主义的出现。 其优点在于：一不增加机构。二有较大的城市发展空间。三有利于统筹城乡协调发展。有利于促进城镇化进程；有利于提高市政建设和管理的水平；有利于吸纳农村富余劳动力。体制问题和观念问题相比，体制产生的积极效果占主导地位。充分体现省直管县的发展优势。
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