摘要：本文介绍了实行”省管县”财政体制的背景，探讨了“省管县”具有明显的优点：有利于发展整体经济，提高县域经济发展的积极性；精简政府机构，降低行政成本，更好的提高行政效率；有利于发挥财政分配机制的导向作用，促进县域经济的发展。同时，讨论了“省管县”体制亟待解决的问题。
关键词：省管县，财政体制改革

    一.实行”省管县”财政体制的背景
    1982 年,中共中央(1982) 51 号文件发出了改革地区体制,实行市管县体制的通知。此后的21年,地市合并,城市升格。到2003 年底,全国共有地级市282 个,地级市管县的数量占全国总数的70 % ,市管县已成为中国地方行政体制的主要形式。“市管县”体制实行以来,原本“中心城市”带动县级发展的初衷并没有全面实现。一些市将县视为其附属行政单位,要求其经济发展从属于市区经济发展的需要,地级市和县(市) 处于不平等的竞争地位,极大地阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置。
    2005 年中共中央十六届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确提出：“完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制” 。这是“省管县”体制在财政制度上迈出了突破的一步。2009 年中央一号文件(中共中央 国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见)指出“调整财政收入分配格局,增加对县乡财政的一般性转移支付,逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重,探索建立县乡财政基本财力保障制度。推进省直接管理县(市) 财政体制改革,将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市) 的体制”。这为我们指出扩权强县、省直管县乃是大势所趋。
    2007年8月,国务院发布《东北地区振兴规划》，有引人注目的内容：“在有条件的地区推行省直管县”，这是继十一五规划“有条件的省进行省直管县试点”之后，在规划层面明确提出的行政区划改革的规定。
    为进一步完善省管县财政管理体制，促进县域经济加快发展，根据《中共黑龙江省委关于进一步加快县域经济发展的决定》（黑发〔2006〕16号）精神，2007年11月18日制定《黑龙江省人民政府关于进一步完善省管县财政管理体制的实施意见》,明确了完善省管县财政管理体制的指导思想、基本原则和总体目标,省对县财政体制管理权限。
    省直管县是指为了缓解县级财政困难，解决政府预算级次过多等问题，在现行行政体制与法律框架内，省级财政直接管理县（市）财政的一种财政管理方式。　　由于各地具体情况差异较大，“省直管县”的类型也不尽相同，有些地区在财政体制、转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等各个方面，全面实行省对县直接管理；有些地区主要在补助资金分配和资金调度等方面实行省对县的直接管理。
    “省直管县”是近几年来行政管理体制中最受关注的改革模式，并已在全国范围内开始试点。财政部的统计资料显示，从1992年起开始试行“省管县”改革，截止到目前，全国共有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份，和北京、上海、天津、重庆四个直辖市，正在实行财政省直管县改革试验，约占全国省市2/3。“省管县”是国家“十一五”规划的目标之一，随着2010年走近，省直接管理县(市)的体制改革开始提速。
    为扩大县域经济社会管理权限，加快县域经济发展，为扩大县域经济社会管理权限，加快县域经济社会发展，黑龙江省政府决定，从2007年8月起实行“省管县”体制，从解决阻碍县域经济发展的体制性矛盾入手，通过改革创新，给县以权力、压力和动力，激发县域经济发展的活力。并围绕充分调动县（市）政府发展经济的积极性、主动性和创造性，从财政管理体制、财政转移支付、项目建设、土地利用以及工作奖惩等方面建立激励机制，实行优惠政策，重点解决县（市）发展经济动力不足、积极性不高和能力不强的问题。推动县（市）加快发展经济，增加财政收入，改善人民生活，使县域经济尽快实现大的突破。
　　二、“省管县”与“市管县”相比，具有明显的优点
　　“省管县”后，省政府能够更方便有效地加大对县里的财政支持，极大增加县里的财政实力，促进了县域经济和社会事业的发展。
    1、有利于发展整体经济，提高县经济发展的积极性。
   “省管县”实现了宪法第三十条所确定的省、县、乡三级行政区划层级，符合城乡分治的国际惯例，符合世界行政史客观规律。从撤销财权开始，逐步撤销地级市，使地级市成为本来意义上的城市，在行政级别上和县平行，实行宪法所确定的省、县、乡三级政府的地方行政管理体制。
　　县是介于城乡之间的基本行政单位，对于中国这样一个农村人口比例较大的国家，要稳定发展，首先就要解决县一级行政单位的实际权利和发挥空间。目前，在整个经济发展格局中，“县经济”处于劣势，“省管县”可以调动县城的主动性、积极性。绝大多数县城都在城乡接合部，“向上”影响城市，“向下”影响乡村，所以，“县经济”发展起来了，不论对城市，还是农村，都是有利的。但是，县城要发展，就必须有一定的自主权，更要有经济管理权，不然就没有积极性了。
    2、精简政府机构，降低行政成本，更好的提高行政效率。
    “市管县”体制偏重于为城市服务，整个区域的财力向城市中心集中，或多或少存在对县级财政上与县争利的问题，形成了城市对乡村经济发展财力上的投入不足，导致行政效率低下、行政成本高的弊端进一步放大。在特定区域内的经济利益是有限的，而庞大的官僚阶层层层截留，处处生财的结果是人为导致交易费用急剧上升，管理效率低下，阻碍经济发展，也影响社会安定。
    而省直接管理县和市，市下不再设县，使目前的行政层级从五级变为四级。无疑会大大降低人员、财政、机构等各个方面的资源浪费。而由省直接管理，也使得监督更加有力，从而更好的提高行政效率，更大的发挥政府职能。“省管县”首先是缩减了行政环节。省管县后，减少了中间环节财力的流失，避免了市对县的财政截留，有利于省对县各项转移支付补助、扶持资金、专项资金及时落实到位。降低行政成本，增强省级调控能力，提高资金利用效率，提高办事效率。　
    3、有利于发挥财政分配机制的导向作用。
   “省管县”后省财政根据财政体制直接确定各县市的资金留解比例，预算执行中的资金调度，年终财政结算项目、结算数额，由省财政直接拨付或结算到县，有利于缓解县级财政困难，优化财政支出，使县级财政困难直接反馈到省财政，并得以及时解决。省财政的转移支付资金、专项拨款与县的财政收入和工作绩效挂钩,实行以奖代补,能够充分调动县域发展经济、增收节支的积极性，进一步扩大县级财政收支管理权限,加大省对县政策和财力支持力度。
　　4、有利于促进县域经济的发展。
    省管县实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配，从根本上促进县域经济的发展。“省管县”的核心是“留利于县”，明确划分省、市、县固定收入的主体税种及共享收入分成比例，相应增加省对县（市）的定额补助基数，将上划中央“两税”返还、所得税返还、出口退税返还数额核定到县，专项拨款、专项资金和转移支付补助分配到县。这些措施将是促进县域经济大发展的最有力保障，有助于县域经济清道除障，松绑放权，解决体制和机制性的障碍，赋予以活力、动力和能力，可使县集中财力发展各种事业，实现县域经济发展由“快走”变为“快跑”。    
    三、“省管县”体制亟待解决的问题
    一是行政管理与财政管理不一致。
    目前，地方行政构架是省管市、市管县。而财政实行省管县后，无形中从财政上越过市级，即市级对县市没有了财政管理权。而作为与行政权匹配的财政权的架空，无疑会直接影响到行政管理权的实施。市级中心城市在统筹县域经济发展中的作用将大打折扣，甚至影响农村城市化发展的进程。如何实现行政管理权与财政管理权的协调一致，将是县域经济发展的新的难题。
    二是面积过大的省政府管理半径和能力遭遇挑战
    实行“省直管县”财政体制，减少了地市的环节，节约了行政成本。但是，从黑龙江来说，地域宽广，各县（市）距省城较远，全省14个边境县均与省城距离1 000多公里，最远的漠河县，距省城近2 000公里，全省2/3的市县距省城500公里以上，燃油费、差旅费以及其他费用等行政成本成倍增加，“省直管县”财政体制存在的弊端确实不少。
    长期形成在人们脑海中的“政府办事效率低”的阴影能否在短期内消除，取决于政府自身内部的认识与提高。增强内部管理是刻不容缓的课题。其次，中国社会的法制体系还不完善，人人讲关系的致命弊端无处不在。自古以来存在的“官本位”思想束缚了行政人员的积极性，以更详尽的管理规则科学的提高政府内部的管理，将会使现状有所改观。
    总之，在改革面前所遇到的能力挑战，一是从客观上解决，二是从主观上出发。最大程度的发挥主观能动性，困难总会在勇敢和坚强面前低头，改革需要智慧与勇气。无论是时代前进的声音，还是整体发展的要求，“省管县”势在必行。中华民族一直就是一个智慧的民族，不屈的民族。中国之变革必将带来富强、文明。我们的民族定会在二十一世纪复兴。既然前方是光明，那么就应更坚定、更彻底的完成这一历史使命。